财政部《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》（以下简称“预算报告”）指出，当前和今后一个时期，我国发展面临的有利条件强于不利因素，经济回升向好、长期向好的基本趋势没有改变。2024年财政预算报告定调更为积极，财政支出强度总体扩大，债务工具发挥更大作用，结构性减税政策更强调“针对性”。
一、从预算报告预判财政的基本态势
（一）财政收支结构健康合理，政策精准有效。从收入结构看，税收收入增速快于非税收入。2023年全国一般公共预算收入216784.37亿元，为预算的99.8%，比2022年增长6.4%。其中，税收收入181129.36亿元，增长8.7%；非税收入35655.01亿元，下降3.7%。从支出结构看，支出主要用于以下几个方面：支持现代化产业体系建设、扩大内需，支持科教兴国、自立自强，支持民生保障、乡村振兴，以及支持生态、外交、国防等。这些方面的支出确保了国家重点项目特别是重大战略项目的顺利实施。
根据预算报告，2024年全国一般公共预算收入中税收收入保持增长，预计约18.77万亿元，同比增长约3.6%。反映今年经济将持续恢复。但是，税收收入增速的设定低于今年经济增速5%左右预期，这反映出政府对今年税收收入增长持稳健谨慎的预判，同时实施结构性减税降费也将带来收入规模的减小。
预算报告中还有两个方面值得关注：首先，2023年基金收入受房地产市场影响大幅减少，全国政府性基金预算收入下降了9.2%，其中中央收入增长了7.1%，而地方收入下降了10.1%。其次，扩大财政支出、优化支出结构将是未来财政工作的重点之一。2024年财政赤字率拟按3%安排，财政赤字规模达40600亿元。其中中央财政赤字33400亿元，地方财政赤字7200亿元。今年的赤字率安排能够保证政策的连续性和支出的必要强度，有效支撑促消费、“三农”工作、区域协调发展重大战略部署，对将来可能出现的风险与挑战预留了政策空间。
（二）财政稳经济、货币稳债务的政策组合模式。2024年预算报告最大的亮点是新增地方政府专项债务限额3.9万亿元，比上年增加1000亿元。中央预算内投资安排7000亿元，比上年增加200亿元。值得注意的是，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于科技创新、基础设施、生态环境、民生保障等国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元，不计入赤字。这将为服务国家重大战略任务提供财力保障，对持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长发挥积极的作用。目前在积极的财政政策工具的选择上，政府债券发挥了重要作用。因此，必须制定并实施一揽子化解存量地方政府债务方案，分类处置局部可能发生的金融风险，守住不发生系统性风险的底线。
从债务规模来看，1996年中国的M2只有GDP的1.06倍，到了2003年上升到1.63倍，2009年上升到1.78倍，2016年上升到2.08倍，2022年则上升到了2.20倍。从这些数据可以看出，M2增速快且量大。2024年预算报告体现出财政金融协同在我国经济发展和稳定中所发挥的重要作用。其中，财政通过税收政策和支出政策促进经济稳定发展，而金融则通过适量发行货币稳定债务以配合经济增长。这一协同配合有助于促进我国债务特别是今年万亿级别特别国债的顺利发行，同时也有助于防范化解金融风险。
从债务结构来看，今年将通过发行超长期国债来优化央地债务结构。今年新增的1800亿元财政赤字全部由中央负担，中央赤字占比为82.3%，属于近年来最高水平。这说明央地债务结构正在优化，在化解地方债务的背景下，中央承担了更多的经济发展责任，并通过债务工具的有效使用来推动经济发展。
2023年中央对地方转移支付占地方一般公共预算收入的比例达到46.7%。在收入增速方面，地方国有资本的经营预算本级收入增长33.6%，增速最快。从这些数据可以看出，财政统筹能力得到进一步加强，在经济尚未完全恢复的背景下，国有资本和国有企业在支撑财政平稳运行方面发挥了重要作用。
现代货币理论认为政府债务具有重要的经济和金融功能，在经济衰退时期，政府应该发行债务来增加支出。今年政府债务的基本情况与往年有所不同，包括4.06万亿元赤字规模、3.9万亿元地方专项债、1万亿元新增不计入赤字的超长期特别国债、去年四季度发行的1万亿元特别国债以及5000亿元以上的银行货币工具。这种政策组合的逻辑在于，由于央行购买政府债务，有中央信用背书的政府债务相对来说是没有上限的。稳健的货币政策应灵活适度、精准有效，通过货币政策和财政政策的协同配合来实现稳经济和稳债务的目标。
（三）财政政策适度加力、减税降费精准有效。一是财政政策适度加力、提质增效。适度加力主要体现在统筹运用各类财政政策工具上，提质增效主要体现在优化财政管理、加强政策协同、提升财政政策质效上，这是近两年财税金融政策协同的特点之一。在2023年和2024年，财政政策聚焦教育、现代产业体系、社会保障等方面，重点支持经营主体纾困发展、扩大国内有效需求、加快建设现代化产业体系、加强民生兜底保障、全面推进乡村振兴、持续加强生态文明建设。二是减税降费精准有效。今年预算报告并没有提出大规模的减税降费措施。在财政收支存在一定困难的情况下，财政支出和政府债务发挥了重要作用，而减税降费则呈现适度收缩的特点。预算报告明确提出，今年的政策方向是结构性减税，重点支持科技创新和制造业等领域。在过去五年中，减税降费政策提法不断变化，主要特点是增强政策的精准性和保持政策的稳定性。目前，大规模减税降费仍在继续实施，需要对其效果进行评估。未来减税降费政策将更加精准地支持国家科技和制造业的发展。
二、新一轮财税体制改革未来方向
从预算报告看未来财税政策与改革，在谋划新一轮财税体制改革基础上，需进一步做好以下工作：
（一）落实习惯过紧日子要求，着力保障和改善民生。2024年各级政府部门将落实落细过紧日子要求，优化财政支出结构，把每一分钱都花在刀刃上。加强预算绩效管理，提高财政资金使用效益。严肃财经纪律，坚决防止财政资金“跑冒滴漏”。预算报告提出“国防、科技攻关、乡村振兴、生态环保等重点支出刚性增长；弥补养老、教育、医疗卫生等领域基本民生短板，财政需要继续加强保障；推动解决发展不平衡不充分问题，支持区域协调发展，兜牢基层‘三保’底线。”民生方面，预算安排667亿元用于就业补助，养老保险中央财政相关转移支付增长10.6%；促消费、扩需求方面，文化、旅游、教育、健康、养老等领域将成为新的消费增长点，这表明今年把保障和改善民生放在了首位，努力降低行政运行成本，加大民生保障力度。
（二）提升财政政策质效，增强财政汲取能力。从财政管理来讲，要坚持内部挖潜，向管理要效能。随着数字中国和数字政府的建设，数字技术应用于财政收入组织可以加强财政汲取技术能力，采用大数据和人工智能等工具，加强税源预判，增强税收征管，通过应收尽收的精准化管理提高财政可持续能力。需要指出的是这并不意味着要增加宏观税负，而是确保收入管理更加有效。
（三）加强地方人大预算审查。在预算管理方面，将进一步加强地方政府人大和中央人大的预算审查工作。今年预算审查的重点是提升预算管理效能，包括地方债务管理和财会监督等方面，其中：政府“四本预算”收入和支出均纳入人大审查监督范围。地方政府各级财政部门将主动接受人大对预算的审查工作。
（四）深化省以下财政体制改革。新一轮财税体制改革的基本目标是形成与中国式现代化相适应的财税体制，税收、预算体制和债务均需推进相应的改革。因此，未来的改革可能会通过深化省以下财税体制改革，处理好中央和地方之间的事权与支出责任关系，尤其要重视地市与区县间事权和支出责任划分。未来需要优化欠发达地区的财税政策支持，提高市县的造血能力和发展能级，并通过完善税收制度、推进财政资源统筹，提高预算管理的完整性，建立防范化解债务风险的长效机制。
（五）进一步加强财政金融协同。从政策协同来看，需要加强统筹协调，放大政策组合效应。统筹运用税费、专项资金、政府债券等政策工具，加强与货币、就业、产业等其他政策的协同配合，打好“组合拳”，提升政策组合效能，推动政策同频共振。2024年各区域财政支出侧重有所不同，广州、江苏等经济大省会加快更多稳增长项目落地，而贵州、青海、云南等重点省份则将持续推进债务化解工作，可能会谨慎控制债券发行规模，但国债资金、中央预算内资金可能会向该部分地区适当倾斜。财政和金融协同适度加力，将带动和扩大社会有效投资，更好支持重点领域建设和拉动消费，激活经济发展动能，促进高质量发展和经济转型升级。在财政稳经济、货币稳债务的财政金融“组合拳”的协同配合下，我国经济必将实现有效、可持续的增长。
